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从政治意义角度来说，宪法是政治法，作为根本法的《中华人民共和国宪法》是我国根本政治原则的化身，建构了国家的根本政治秩序。

能否获得批准，属于经开区管委会和绵阳市政府对自己履约能力及合法性的判断问题，如因未能获得批准而导致协议履行受阻，其应对不能履行协议承担责任，而不影响协议关于出让2000亩土地的约定本身的效力。第三，对于混合契约的私法约定上，仅适用民法上无效规定。

（4）损害社会公共利益深圳鹏森投资集团有限公司竞拍获得对锦江体育运动场的特许经营权。正如石井昇指出：行政合同签订的目的本身在于实现行政管理目的，一旦合同签订，僭越既有的管理性规范，则无法与整体行政管理秩序相容，此时仍承认其效力，难免不符合行政实践的需求。在笔者看来，这种审查方式过于粗糙，对讼争关系的公法或私法属性不加区分，既不符合混合契约的特性，在法律适用上也不免无的放矢。第二，有关公法约定即使构成行政协议的基础条款，且判定为无效，但过错归咎于行政机关，行政机关可以主动补正或者采取补救措施，消除无效原因的，行政协议仍可以判定为有效。

（3）以合法形式掩盖非法目的。参见王敬波：《司法认定无效行政协议的标准》，载《中国法学》2019第3期。[7]一般而言，无效行政行为自始不发生法律效力。

……清城区政府已明确横荷街道办事处受其委托与盛兴公司签订《协议》，……横荷街道办事处与清城区政府均不具备签订国有建设用地使用权出让合同的签约主体资格和行政职权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释［2018］号）第99条对重大且明显违法具体罗列了行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施等情形。[17]例如，在安丘市人民政府与潍坊讯驰置业发展有限公司行政协议再审案中，[18]安丘市政府提出，由于未按照招投标的法定程序选定建设单位，选定的建设单位并不具备相应的资质等级，涉案合同书因违反法律、行政法规的强制性规定而整体无效。因此，相对于民事诉讼，公法救济更加彻底。

即使事实上不符合规划，也可由政府及相关部门通过上报审批和调整协议项目以适应规划的方式解决。因此，《协议》对国有土地使用权出让的约定应视为自始不能且违反土地管理法强制性规定，应属无效。

其判决认为：为履行协议，经开区管委会需要按法定程序办理建设用地的一应手续，并依约提供符合规定且适宜履行的土地。最高人民法院在该案再审裁定中指出，孝南区政府同意将涉案土地出让给金太阳公司，该宗地为工业用地，金太阳公司已经实际取得涉案土地的工业用地使用权，这仍然有效。该案一审法院指出：根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的原则规定和国土资源部、监察部《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》的规定，经营性用地使用权全部实行招标、拍卖或者挂牌出让，上述约定意在规避法律和政策规定，存在‘以合法形式掩盖非法目的情形，同时协议对案涉土地出让金的约定明显违反《中华人民共和国土地管理法》五十五条第一款的规定，存在侵害国家利益的情形，依据《中华人民共和国合同法》五十二条规定，该协议的效力应当认定无效。首先，民事法官不因为行政机关的合同约定超出其权能便轻易认定合同无效，而是将行政机关能否兑现约定转换为是否违约的判定。

对于已出现的法律状态变动，应当恢复原状或者采取补救措施。本文以下所引与该案有关的一审原告诉讼请求和理由以及有关法院判决内容均引自该判决书。除上述情形之外，的确属于超越职权，签约部门不具有行政主体资格的，才可以确认行政协议无效。后因涉案土地不能转变用途，行政机关决定收回。

第一，即便行政协议的公法约定违反有关强制性规定，但在应归咎于行政机关对有关政策执行的偏差或者先行决定的错误，且双方意思表示真实，又有保护相对人的合法预期之必要时，仍然有可能确认有关公法约定有效。且现锦江业余体校仍与农村集体续签了土地租赁协议，仍继续享有锦江体育运动场的经营权，故锦江业余体校与鹏森公司签订《协议书》的基础仍然存在。

该条的适用应当尽量维持行政协议的存续，不得轻易判决行政协议无效。另一解释认为，行政诉讼法上的行政行为包含单方与双方行为，上述第75条也是认定无效行政协议的标准。

上述两套标准之所以要并用，前提是认为它们不兼容或者不完全兼容。金太阳集团（香港）发展有限公司不服，提起诉讼，要求孝南区政府继续履行上述约定。行政合同由于其合意性，其存续性（力）应当比单方面作出的国家行为强。理由是，首先，从形式上看，锦江体育运动场经营权的出让由成都市锦江区人民政府批准，成都市人民政府的同意，锦江文体局锦文广（2006）1号批复‘同意锦江业余体校以BOT方式运作，锦江业余体校委托嘉诚公司公开拍卖，双方最终签订《协议书》，因此，根据《中华人民共和国合同法》三条、第四条的规定，签订该协议书系双方当事人真实意思表示，签订该协议书的程序也未违反法律、行政法规的禁止性规定。即便上述约定违反了有关强制性规定，过错也在于政府。行政协议是双方通过合意创设的微观法秩序，其中不仅有公法目的，也有私法目的，有公法利益，也有私法利益。

虽然一般认为，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立。第一，在混合契约的公法约定上，民法规定的虚假的意思表示、恶意串通、违背公序良俗等无效情形完全适用。

[32]在江苏省高级人民法院（2019）苏行终1066号行政判决书中，法院指出：2016年12月31日宿迁市宿城区人民政府《关于加快大亚圣象家具产业园项目建设的会议纪要》载明由洋北镇负责具体实施房屋和土地征收。然而，行政协议因具有行政法上的权利义务内容，必须遵从依法行政原则，不可避免地会出现公法与私法在无效规则适用上的交集，它比民事合同更加复杂，也更难于处理。

这不是或者主要不是民事行为能力，而是公法上的能力，这与行政协议的行政性有关。[25]苏永钦：《以公法规范控制私法契约——两岸转介条款的比较与操作建议》，载《人大法律评论（2010年卷）》，法律出版社2010年版，第8页。

通过虚假的意思表示（146条第1款）涵摄我国《合同法》中以合法形式掩盖非法目的。第四，行政协议即便是无效，也还要进一步区分行政协议是部分无效还是整体无效，是可以分离剔除无效部分而不至于影响协议整体效力的无效，还是基础性、根本性的无效。在适用我国《行政诉讼法》75条的问题上，如何由点及面地判断对行政协议效力的影响，应当慎之又慎。[12]在行政协议无效判定的依据上，我国《行政诉讼法》75条作为公法规定，通过上述转介条款，理应被民法上的无效规定全部遮蔽。

第二，只是在上述转介条款中，在公法瑕疵对行政协议是否产生无效效果的判断上，应当优先适用上述经严格限定解释的我国《行政诉讼法》75条。[36]参见四川省高级人民法院（2014）川民再终字第10号民事判决书。

然而，此种情形必须是有权机关的事后追认方为有效。从我国《行政诉讼法》70条第3项和第74条第1款第2项之规定看，如果程序违法，且对当事人权利产生实质影响，无论是否为重大明显瑕疵，只会产生撤销效果。

本案中，2010年涉案土地被批准征收后，有权签订出让合同的出让主体只能是清远市国土资源局。因此，对其中公法约定的效力判断，以及对整个行政协议产生的效果，是在上述错综复杂、交织往复的各种利益关系之中所做的由点及面的推断，不像单方行政行为那样单一，而是充满了利益平衡的考量，必须统筹考虑。

[11]王贵松：《论行政协议的无效》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018第5期。不如规定可撤销，将是否要求撤销的主动权交给当事人。法院的判决指出：本案《购买土地协议》签署时约定的土地状况有基本农田，系集体所有土地状态等问题，均涉及绵阳市政府和经开区管委会的义务，包括土地性质变更、报建、审批等，绵阳市政府和经开区管委会可以通过报批或者报规，履行清理合同标的物上权利瑕疵的义务。文章来源：《政治与法律》2020年第11期 进入专题： 行政协议 行政诉讼法 。

这就是很多行政协议签订之前政府会召集相关部门讨论并形成会议纪要的缘故。法院认为：上述理由均不能从实质上否认涉案合同书的效力。

锦江业余体校只是将锦江体育运动场的经营管理权出让与鹏森公司，内容并不涉及土地用途的变更。[34]正是因为行政协议是双方的合意，在混合契约中，公法约定或内容只占其中一部分甚至一小部分，也许还与其他部分相对独立、可以分离。

[19]其实，英美国家的政府合同即便更多地采用了私法模式，但其未来不确定的风险依然大于私法合同。[6]参见湖南省高级人民法院（2017）湘行终1310号行政判决书。